摘要:本文运用新制度主义制度嵌入性的视角分析农村五保供养制度变迁的机理和过程。本文认为,制度环境是影响、促进五保供养制度运作与变迁的主导性变量。具体而言,中国农村基本的经济制度、政治与社会管理制度以及国家在农村社会救助、社会福利上的价值取向是五保供养制度所嵌入的最重要的制度环境,这一制度环境也是影响五保制度变迁的最关键变量。随着五保供养所嵌入的制度环境的不断变迁,五保供养制度也实现了从社区救助向国家救助的历史转变。

    关键词:农村五保供养制度;制度变迁;制度嵌入性;社区救助;国家救助

    一、问题与命题

    农村五保供养制度是一项有中国特色的乡村社会救助制度。它起始于20世纪50年代,并在1994年由国家通过政府法规形式规定。2006年,随着新修订的《农村五保供养工作条例》的出台,五保供养实现了从社区救助到国家救助的转变。在中国农村社会救助制度中,五保供养被认为是唯一具有相对连续性的农村社会救助项目。五保供养制度由于其救助对象(“三无”人员,主要是鳏寡孤独残疾人员,是整个社会中最为弱势的群体)的特殊性和救助内容(包括保吃、保吃、保穿、保住、保医、保葬、保教)的全面性,通常被认为是中国社会救助领域的一项创新和特色。

    应当说,对五保供养制度的研究主要是近几年的事情。研究大致集中在五保供养的状况、性质、供养方式以及制度改革等方面,侧重于问题呈现、原因剖析和对策建议,遵循的是“提出问题―――分析问题―――解决问题”的逻辑思路。对于五保供养制度的变迁,相关的研究还比较少,且主要囿于五保供养制度本身,对其所在的外部环境着墨不充分、不系统。五保供养制度如何从社区救助转变为国家救助?其变迁机制、运作机理如何?外部环境,尤其是农村的经济与社会管理体制、国的社会救助、社会福利①价值取向,对五保供养的发展变迁产生了怎样的影响?这些问题对于回应五保供养制度乃至农村其他社会救助制度的变迁机理具有重要的理论和现实意义。但是,对于这些问题,目前还缺乏深入细致的研究。

    当代社会科学中方兴未艾新制度主义揭示,任何制度的正常运转都必须嵌入在更大的制度、结构甚至文化因素之中;任何制度的发展变迁都会受到相关制度安排、制度环境的影响。

    新制度主义最早兴起于经济学领域。由于其在经济社会发展、制度变迁方面的巨大解释力,新制度主义迅速扩展到社会学、政治学等领域,成为当代显学。新制度主义兴起后,制度(也就是游戏规则)的重要性已经众所周知。在探讨任何活动时,我们不仅要分析规范这一特定活动的游戏规则本身,还应该了解该游戏规则如何在更大的制度环境中运作,这就提示我们关注制度嵌入性的重要意义。

    嵌入性是新经济社会学中的一个基本概念。最早见于经济史家卡尔・波拉尼的名著《大转折:我们时代的政治与经济起源》一书,并由格兰诺维特细致化。在格兰诺维特1985年发表的《社会网与经济行动:嵌入性问题》中,作者运用嵌入性的概念,着重探讨了经济活动如何嵌入在社会关系网络之中。②由于社会关系网络是社会结构的一个组成部分,因此这里的嵌入性是所谓的“结构嵌入性”。除结构嵌入性之外,学者沙琅・祖金和保罗・迪马乔提出了另外三种嵌入性,即认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。他们所谓的“政治嵌入性”意指“经济制度和决策为权力斗争所塑造的方式,而权力斗争则涉及经济活动者和非市场制度,特别是国家和社会阶级”。③实际上,这里的“社会阶级”应该归为结构性因素,而其他因素就是我们现在一般所称的“制度性因素”。

    新制度主义的几大学派中,历史制度主义学派对制度嵌入性的研究较为单纯、简明。实际上,历史制度主义在发展初期,就把“强调制度的关联性特征”作为其主要亮点之一。作为一种研究思路,历史制度主义的标准程序(如果有标准程序的话),一般是在确定了研究对象(因变量)之后,锁定一定历史时期内一组数量有限的制度因素(自辶),进而探讨这组制度因素如何对因变量造成影响。

    在对五保供养变迁的制度嵌入性分析中,笔者将依循历史制度主义的这一研究思路。

    也就是说,笔者将确定一组因素,并分析它们对五保供养制度变迁的影响和作用。在以下的行文中,笔者将力图证明:中国农村基本的经济制度、政治与社会管理制度以及国家在农村社会救助、社会福利上的价值取向是五保供养制度所嵌入的最重要的制度环境,这一制度环境是影响五保供养制度变迁的关键变量。

    二、走向强制性集体福利:谔寰济时代五保供养的制度环境及其运作

    中国的五保供养制度是随着农业合作化运动的兴盛而发展起来的。1953年,全国农村陆续开展合作化运动。农村陆续成立的生产合作社利用集体的力量对鳏寡孤独残疾人员实行照顾,其资金主要来源于集体提留的公诮鸷凸积金。1956年,《全国农业发展纲要》(也称农业四十条)和《高级农业生产合作社示范章程》的发布,标志着农村五保供养制度的建立。这两份文件要求生产队或生产小组对农村中缺乏劳动能力、生活无着落的鳏寡孤独残疾社员提供保吃、保穿、保烧、保葬和未成年人保教等五方面的谡稀Ｕ庋,此前的自愿性的社区救助就转变成为强制性的集体福利。1958年以后,随着人民公社运动的到来,五保供养制度迅速在全国推开,有效的保障了鳏寡孤独残疾社员的基本生活需求。

    应当说,集体经济时期的五保供养在某种意义上取得了一定的成功。那么,这种成功的源泉来自哪里?是由于五保供养这一制度本身具有优越性?还是其所依赖的制度环境提供的强力支持?现在来看,答案显然是后者。

    首先,政治上的高度重视以及社会主义关于社会公平、平等的价值诉求使五保供养获得了强大的外部支持。土８母锖,广大农民获得了土地这一最基本最重要的生产资料,成为土地的所有者。但是土地的私有制也产生了两级分化,以至于农民卖地、民间放高利贷的现象较为普遍。尤其对于农村中的鳏寡孤独残疾人员,由于缺乏劳动力而陷入基本的生存困境之中。这种现象与中共关于社会主义、关于平＜肮平的理念与构想是相悖的。毛泽东明确指出:“对于农村的阵地,社会主义如果不去占领,资本主义就必然会去占领”。在1955年9月《中国农村的社会主义高潮》一书的按语中,毛泽东进一步指出:“一切合作社有责任帮助鳏寡孤独缺乏劳动能力的社员(应该吸收他们入社)和虽然有劳动能５生活上十分困难的社员,解决他们的困难。”1962年,毛泽东在批评包产到户时说,“我们要代表贫下中农,也代表一部分富裕的农民,所以要搞按劳分配,平均不能太多。但是完全不要一点平均主义,比方说,不要基本口粮,不要照顾,光搞按劳分配,光争取富裕阶层,把农村的五保户、困难户、９ち沂艋д20% ~30%的人,丢开不管也是不行的”。⑥在当时的历史条件下,毛泽东的谈话和指示就是“最高权威”,也是各级政府开展工作的最重要的依据。对于一个走社会主义道路的国家来说,消除两极分化、实现平等是理所当然;解决农村鳏寡孤独残疾人的基本生活更应是题中之义。所以我们看到,在农业合作化以及人民公社暴风骤雨式的政治运动中,五保供养制度迅速建立并在短期内快速发展。1958年,全国农村享受五保的有413万户、519万人;全国办起敬老院15万所,收养了300余万老人,集中供养率接近60%。

    其次,土地集体所有制下的分配制度解决了五保供养的资金来源问题。当时,由于资金短缺及重工业优先发展战略的实施,国家无力通过财政渠道对五保供养提供救助,集体经济被迫成为替代者的角色。在高级合作社阶段,社员的土地归合作社所有,取消土地报酬,实行按劳分配。在人民公社时期,农业生产合作社被合并,所滞恋毓榧体所有、集体经营,土地的集体所有制完全确立。在土地集体所有制下,人民公社的分配原则在公社内部具体化为工分制。集体提留的公益金作为这一分配制度的重要内容,构成五保供养最重要和最基本的经济来源。更为重要的是,在按工分分配的序列中,集体提留优先于对社员个人的分配,这样,就有力地解决了五保供养的资金问题。由此可见,按工分分配的分配制度是集体经济时期五保供养赖以生存的经济基础。

    再次,全民控制的农村基层组织在管理服务和思想教育等方面为五保供养提供有利支持。在当时,人民公社作为基层社会组织,全面掌握了所管辖范围内政治、经济、文化等权力,任何农民个人无法脱离公社而独立存在。由于集体掌握了劳动力的使用权,集体组织(生产队)可以根据需要安排人员对五保户提供管理和服务,照顾五保对象的基本生活;收入分配权也掌握在集体手中,集体筹集用于发展五保等公益事业的公金极为容易,因为它可以避免挨门挨户收费的难题。另外,集体还负有教育社员之责,集体主义观念的塑造是其中的重要方面。集体主义观念强调集体和他人利益高于自己的利益。这一观念的宣传有利于提升集体经济组织的凝聚力,增进社员之间的相互信任和互助共济意识。这些做法显然有益五保供养的生存和发展。

    五保供养的成就就是在以上几大制度环境的支持下实现的。从本质上讲,五保供养是一种社区救助制度,这是因为其运作是以农村社区为基础的。社区不仅提供必要的资金支持,五保供养的管理和服务也是通过社区组织来实现的。五保供养作为一项救助制度,在国家财政基本缺位的条件下,高度依赖于社区。当社区的经济和管理状况遭遇变故时,五保供养也随之陷入困境。比如在“大跃进”和三年自然灾害时期,五保供养就曾因集体力量的严重削弱而陷入发展困境。据1962年统计,全国敬老院仅存3万所,在院老人仅55万人,比1958年分别减少了80%。此后经过政策的调整有明显好转⑦。同时,社会主义的价值观,尤其是对公平、平等观念的追求―――带有明显的平均主义倾向,则是推动五保制度建立与发展的思想动力。集体经济时期五保供养的发展历程表明,在没有外力的强力干预下,五保供养难免脆弱性与不可持续的发展难题。改革前,五保供养的成功乃是因为它嵌入于一个高度集权的、革命性的、全能主义的制度环境中。

    三、市场化时期五保供养的制度变迁:制度环境的变化及影响

    改革开放以来,五保供养所嵌入的制度环境发生了重大变化。制度环境的变化对五保供养的运作与变迁产生了直接而重大的影响。

    1.指导五保供养发展的社会福利、社会救助理念发生了变化。如果说在集体经济时期五保供养的建立与发展有赖于社会主义对平等、公平的福利理念的诉求的话,那么,掣锟放后,“效率优先,兼顾公平”的观念成为新的价值信条,发展经济成为各级政府乃至民间一切工作的重中之重;对公平或平等的要求居于“效率”之下。为了减轻政府负担,在社会福利领域,政府提出了“社会福利社会化”的口号。在政策层面,政府的责任被最大限度缩小,福利的提供更多逞扒笥谄笠怠⑸缁嶙橹乃至个人。

    由于政府的重心放在了经济发展上,民生与社会发展事务不可避免地遭到忽视。由表1可以看出,在整个20世纪80年代,政府几乎没有出台关于五保供养的专门文件。进入90年代中期,才有了第一个指导五保供养工作的法规出台。可以看到,税费改革前有关五保的政策文件其核心在于筹资方式和责任主体的确认和强调上,比如一直强调五保供养的“集体福利事业”性质,五保供养乡村基层组织承担等等。而国家对五保供养的经费投入一直处于低位状态。从20世纪80年代到90年代中期长达十几年的时间里,政府对五龌У淖式鹬С忠恢蔽榷ㄔ20亿左右的低水平上。

    2.农村基本的经济与政治管理体制发生了重大变化,农村基层组织在五保供养中的筹资、组织与管理功能弱化。

    首先,是家庭承包制的实施。家庭承包制的实施导致了分配龆鹊谋涓铩Ｔ诩体经济时代,实行的是工分分配制度,产品的分配权掌握在集体手中。家庭承包制度实施后,原有的分配制度失去了基础,农户掌握了产品的分配权。这意味着集体难以再像以前那样方便地从收益中扣除农村公益事业所需的费用(公益金)以用于五保户的供养和生活照料了。分配龆鹊谋涓锎偈古┐骞共产品筹资方式发生变化,即由集体经济时代的公益金转变到家庭承包制下的“乡统筹”和“村提留”。五保供养所需费用即主要来源于“乡统筹”或“村提留”。不过,受社会福利社会化的影响,五保供养的筹资渠道其实是多元的,除上述两种外,还有国家救助、院办经济、社会化捐赠、集体经济上交的利润或管理费用,等等。如此多的来源似乎能为所有的五保对象提供基本的安全保障。然而,事实要复杂得多:首先,乡统筹或村提留的数额要视农民收入增长及当地经济发展状况而定。然而20世纪90年代中期始,农民的收入增长率有不断下降的趋势,而负担却严迷黾,影响了干群关系,对五保发展自然不利。

    其次,如前所述,国家救助的金额很小并相对固定,且受益对象只占一小部分。同时,由于缺乏法律的约束,政府的救助随意性很大,其效果不容高估。第三,集体经济的发展主要局限于东部沿海地区,而且集体经济20世纪90年代以后也面临发展瓶颈。至于社会捐赠,更是杯水车薪。其次,农村基层组织的变迁使得五保供养缺少组织者。随着家庭承包制的推广,一个实施全能性社会经济控制的人民公社不复存在,取而代之的是乡镇政府和村委会、村民小组,相比于计划经济时代,这些基层组织获得了更多的弥魅āＥ┐寤层组织的变迁对五保供养的运作产生了重要影响:第一,是集体意识的逐渐消解、集体权威下降。由于农民成为独立的经营主体,拥有对产品和劳务的处置权,农民的自主性得到提升,而集体的权威相应削弱,集体对农民的控制力和影响力不断下降。如此造成的难题是:一是用于五保供养等公益事业的经费筹集难度加大、成本更高,因为此时无论村提留还是乡统筹,都需要通过挨门挨户的方式收取。在农民负担正常时,保障五保的经费或有可能;但是当农民负担日益加重时,农民抗交、延交或少交的情况时有出现,这显然会对五保供养产生负面影响。二是对五保户的日常生Ｕ樟铣晌问题。第二,农村基层组织的自主权和独立性也增强。以经济增长为导向的改革促使国家必须放松对基层的控制,以发挥它们的积极性。当基层组织获得一定独立性,且经济发展成为主导的利益驱动机制和政绩考核机制时,农村基层组织的目标与国家的目标(尽管缺乏硬约束,国家还是Ｇ康饕保障农村弱势群体的生活需要)、五保户的需求三者之间就有发生偏差的可能性。实际上,人民公社集体并不意味着五保供养的组织载体的消失。乡镇政府和村委会依然具备相当强的资源动员能力。五保供养之所以在改革后长期处于弱发展的状态(见表2),与农村基层组织实施推进五保Ｑ工作的动力不足有很大的关系。

    综上分析,我们看到,改革开放以后,五保制度的所嵌入的制度环境发生重要变化,而其高度依赖外部环境的特性注定了五保供养在市场化环境中难以实现可持续的发展。虽然政府出台了一些政策法规,尤其是1994年《农村五保供养工作条例》和1997年《农村敬老院管理暂行办法》的颁布,对五保供养和敬老院发展进行了规范,在制度建设上取得了进步。但是其政策思路并无根本创新,依然立足于乡村社区,而政府缺乏实质性的财力支持。首先是五保资金的融资层级较低,主要限于乡村社区一级;其次是五保供养的迦沃魈褰闲,农村基层政权组织在五保供养中扮演了组织者和管理者的角色,但是缺乏相应的财力和制度上的激励机制。可以预见,随着市场化进程的不断深入,五保供养作为一项公共品其以社区为主导的供给方式必将面临越来越多的困难。

    四、制度嵌入性逋贫力:从社区救助到国家救助

    上面提到五保供养在市场化环境下的变迁与低度发展趋势。意在表明,不同于集体经济的全能主义时代,在社会福利理念发生转变,尤其是农村基本的经济与政治管理环境发生变迁后,五保供养作为一项社区救助项目仅仅依靠社区的筹资与组织是远远不够的;国家的职责不应只限于制定法规或行政监督上。作为一项消费性的公共产品,离开了政府的财政支持,其发展的前景可想而知。

    五保供养的制度脆弱性和不可持续性在税费改革中充分暴露。可幸的是,国家指导经济与社会发展缯铰苑⑸了重大转变,体现在社会救助与社会福利领域就是包括五保供养等在内的农村社会保障得到了更多的来自政府的支持。五保供养的性质也随之实现了从社区救助到国家救助的历史性转变。

    始于2000年的农村税费制度改革从根本上改变了农村社区公共品的筹资方式,并对五保供养产生重大影响。税费改革的内容主要包括取消乡统筹和村提留,以及推行严格的“一事一议”制度。“一事一议”意味着取消村提留后,村内兴办集体生产公益事业所需资金和劳务,须由村民大会民主讨论决定⑨。可见,税费改革不仅改变了农民与政府的经济分配关系,也改变了农民与基层组织之间的政治和社会管理关系,它赋予了农民更多的社区公共事务参与权利,有利于农民独立自主意识的增强。如果说在税费改革之前,五保供养制度还能获得一定的发展的话,那么,税费改革的实施则让五保供养制度与其所依存的制度环境之间的矛盾尖锐化。税费涓锖,五保供养制度在资金筹集、管理、服务等方面都存在问题。

    第一,在资金方面的问题最大。在税费改革之后,取消了乡统筹和村提留,但是并没有改变基层社区的筹资主体地位。根据税费改革相关文件的规定和各地的实践,五保供养经费来源主要包括以下两个方面:最主要的一个方面是村集体,包括农业税附加、“一事一议”筹款和村级集体经济收入;另一方面是财政补贴,包括乡财政补助和转移支付。但是,这些筹资方式在实践中都遇到了各种各样的问题,如农业税附加难以足额征收;集体经济的衰落与转制;“一事一议”筹款由于与农民的砸婷芮泄亓,在实践中很难推行;乡镇普遍财政困难,负债累累,等等。五保供养资金不足加剧了五保困境⑩,如五保对象应保尽保难;五保供养标准落实难;全面落实五保内容难;实施敬老院集中供养率难等。

    第二,社区建设不足,管理和服务水平低○11。改革苑乓岳刺乇鹗撬胺迅母镏后,随着集体组织和集体经济的逐步衰落,五保供养制度越来越蜕变为一项单纯的收入补助制度,大大弱化了五保供养制度的效果;而且在温饱已难保障的情况下,日常生活的照料服务就更容易被忽视。而群众集体意识削弱,互助意愿不足的事实也给五保供养的运作带来蕴狻

    我们看到,税费改革后,农村社区对农村五保供养的资金和管理服务支持进一步弱化。五保供养陷入筹资、管理与服务的困境。这表明,集体经济时期和市场化时代五保供养所嵌入的制度环境发生了彻底的转变。这种转变意味着五保供养只有进行制度创新,才由可能重获生存与发展的空间。而创新的关键在于政府真正承担起筹资主体的职责,摆脱过去那种过分依赖社区的做法。

    进入21世纪,指导我国经济与社会发展的理念发生了重大变迁。科学发展观与和谐社会理念的提出,对实现我国社会福利理念的转淳哂兄匾意义,同时为制定相关的社会福利与社会救助法规与政策提供了理论基础。五保供养在经历了税费改革下的困境后,迎来了转机。科学发展观的基本内涵可概括为“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。和谐社会理念指出和谐社会应该是粗鞣ㄖ巍⒐平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。以人为本、公平正义构成科学发展观与和谐社会的价值取向。

    科学发展观与和谐社会理念的提出,对我国社会福利与社会救助理念的重塑具有决定性作用。首先,表现在从社锤＠社会化偏重市场和社会转向在发挥市场、非盈利组织的作用的同时,突出政府在筹资、管理方面的主导责任。其次,公平正义的现代社会福利价值理念得到确认。在“以人为本”和“公平正义”的原则下,针对社会弱势群体的救助和扶持成为政府必须承担的责任和义务。对于五保供养来说,这种责任和义务体主要现在:一是加强制度供给,克服制度在资金筹集、管理、服务等方面的困境,提升制度满足五保对象需求的能力;二是提供公共财政安排。

    2006年3月,国务院颁布了新修订的《农村五保供养工作条例》,以取代1994年版的《五保条例》敌绿趵的实施,标志着五保供养实现了从农民集体内部的互助共济体制,向国家财政供养为主的现代社会保障体制的“历史性转变”。与旧条例相比,新的五保供养制度带有更明显的行政运作特征,国家通过一些调整和改革强化了政府实施五保救助的职能。同时,新条例针对五保对象的服务和管理更加全面和人性化、专业化,体现了“以人为本”的价值诉求(见表3)。

    第一,在筹资渠道上,实现了由社区筹资向公共财政筹资的根本性转变。根据新条例,供养资金在地方政府预算中安排,中央财政对经济困难地区的五保供养给予补助;修订了原条例中五保供养为农村集体福利事业,供养资金由村提留或乡统筹中列支的规定;集体经济、土地保障以及亲友帮扶居于辅助地位。这表明,此前的以社区筹资为主导的方式正式被以公共财政为主导的筹资方式所取代。显然,后者比前者更规范、更严格,制度化水平更高。因此,五保供养资金更有保障。

    第二,强化了按行政区划分级负责的五保供养管理体制。传统的五保供养主要由村集体承担,因此乡镇一级政府居于五保供养实施和管理体制的基础或首要环节;新条例强调国家、县级以上政府民政部门和乡镇地方政府分工负责本区域内的五保供养,相应加强了县级以上政府民政部门在五保供养中的直接责任。行政责任的强化标志着五保供养的实施更具强制性的色彩,这对于扭转五保供养的困局将起到很大的作用。

    第三,建立由政府部门管理的五保供养服务体系。新《条例》明确规定各级政府把五保供养服务抗(敬老院等)建设纳入经济社会发展规划,县级和乡镇政府提供必要的设备、管理资金并配备必要的工作人员。

    在新的规则推动下,五保供养在新时期呈现良好发展势头。2005年,全国接受救助的五保人数为只有349. 7万人,这一数字跃升至2006年的503. 3咳恕2007年底,全国农村五保供养人数为531. 3万人,比上年同期增长5. 5%,其中集中供养138万人,分散供养393. 3万人。农村五保供养平均支出水平为1179. 6元/人・年,其中集中供养平均标准为1953元/人・年,分散供养平均标准为1432元/人・年。2008年第三季度民政事业统计数据显示,全国农村五保供养人数为530万,其中集中供养144. 8万,分散供养386. 2万。集中供养和分散供养标准较上年均有所提高,分别达到1967. 9元/人・年和1517. 9元/人・年。

    结 论

    兴起于农村集体化运动时期的五保供养一开始以社区救助的面目出现。社区救助因规模小、抗风险能力低而具有内在的脆弱性。社区救助项目的顺利实施要求有强大的外部环境的支持,这其中包括国家的法规政策、社区内部合理的经济与政治管理制度与结构、社区成员之间的信任与共济精神。

    在集体经济时期,五保供养作为一项社区救助高度嵌入于这样一种制度环境:政治上的高度重视以及社会主义关于社会公平、平等的价值诉求使五保供养获得了强大的外部支持;土地集体所有制下的分配制度解决了五保供养的资金来源问题;而全民控制的农村基层组织在管理服务和思想教育等方面五保供养提供有利支持。但是,正由于五保供养高度嵌入于这一高度集权的、革命性的、全能主义的制度环境中,所以其自身严重缺乏自我生存与发展能力,一旦制度环境变化,五保供养的发展就容易受到影响。

    改革开放以后,五保供养所依存的制度环境发生了重大的变迁。政府指导社会福利与社会救助的理念发生转变。这一转变体现在政策层面,就是政府的责任被最大限度地最小化,政府主要负责制定有关五保的法规与政策,而最重要的筹资责任则推给了业已变化了的农村社区组织。家庭承包制的实施改变了原来的分配规则,农民的自主权得到升;而人民公社的解体则意味着五保供养的组织与管理者发生了变化,乡镇政府和村委会(乃至生产小组)作为替代者,其对五保供养的组织与管理职责不断弱化。如果说,集体经济时期的“政府请客、社区买单”的做法奏效的话,那么改革后,这一做法的有效性正在逐步削弱。

    税费改革后,农村基层组织依然是五保供养最主要的筹资、组织与管理的主体,政府的职责虽然有所加强,但力度很小。由于“乡统筹”和“村提留”的取消,税费改革改变了农村社区公共品的筹资方式,这对五保供养带来重大的负面影响。在农业税逐步乃至全部取消后,五保供养所嵌入的制度环境发生了彻底的变化。这也同时意味着政府担负主导责任的时代已经到来。科学发展观与和谐社会理念的提出对中国社会福利与社会救助理念的转折有关键意义,公平正义和以人为本成为新时期指导农村社会保障事业发展的思想基础。五保供养制度创新正是在这一背景下实现的。2006年以后,五保供养由此前的社区救助制度真正转变为国家主导的现代意义上的社会救助制度。
    运用制度嵌入性的视角,笔者对五保供养的制度变迁进行的较为全面和细致的分析。结论表明,中国农村基本的经济制度、政治与社会管理制度以及国家在农村社会救助、社会福利上的价值取向是五保供养制度所嵌入的最重要的制度环境,这一制度环境也是影响五保制度变迁的最关键变量。这样的结论提示我们,五保供养制度的顺利发展需要一个适宜的制度环境的支撑。作为现代社会意义上的社会救助制度,五保供养的发展不仅需要社区、非政府组织在运作与服务提供上发挥作用,更需要政府在其中起到筹资与监管的主导作用。